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關于如何運用PPP模式提升肇慶市基礎設施建設的調研報告

  發表日期:2017年2月17日   出處:民進肇慶市委員會        【編輯錄入:ljling

 案由:

PPP模式是公共服務供給機制的重大創新,即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,明確責權關系,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應的對價,保證社會資本獲得合理收益。PPP適用于公共服務與公共產品領域,通過風險共擔和利益共享機制,提高公共服務和公共產品供給的質量和效率。

目前,PPP項目分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目三大類。不同的社會情況和市場需要來選擇不同的合作方式。PPP模式不斷創新,多種交易模式可以同時使用。一般而言,投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目,適宜采用PPP模式。從政府購買服務的角度看,是指政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項。如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等。

肇慶市基礎設施建設現狀:

1、從歷史角度看。由于肇慶市交通長期不便,新型城鎮化和公共基礎設施建設欠賬多、缺口大,配套功能還不完善,成為了制約經濟社會發展的瓶頸。十八大以來,特別是新《預算法》實施以后,中央不再允許地方政府自行舉債融資。在這種形勢下,肇慶市推進新型城鎮化、加強公共基礎設施建設等領域,迫切需要建立一個多元、可持續的資金保障機制。為加快我市城鎮化進程,實施運用PPP模式,是肇慶市目前改變面貌、彌補歷史欠賬的唯一出路。

2、從肇慶市現狀看。2015年,肇慶市公共財政預算收入完成143.25億元,公共財政預算支出完成267.62億元,全年民生和工資性支出占整個財政支出的80%以上,再加上稅收優惠和列收列支部分,辦事業的資金微乎其微。當前,肇慶市正處于加快發展,奮力崛起的關鍵階段,交通建設、城鎮建設、生態建設、產業建設等方面的資金缺口不斷增大,鼓勵地方引入社會資本、爭取國家政策性貸款模式,這是肇慶市當前推進城鎮化、加強公共基礎設施建設等領域的唯一選擇。

3、目前肇慶市政府運用PPP模式的情況。一是嚴格篩選PPP項目,對符合條件的納入PPP項目庫,對投資規模較大、需求長期穩定的項目,優先考慮運用PPP模式。二是項目主導單位各司其責。以PPP項目主管部門為第一責任人,開展項目的規劃、可研、環評、立項等工作,為進行項目物有所值評價、財政承受能力論證、初步實施方案等做好前期準備工作。為確保項目的順利合作推進,肇慶市確保抓好兩個重要環節。一是保障合作各方利益。我市與社會資本方的合作,首先確保了平等協商和依法合規,在保障社會資本得到長期合理回報的同時,注重避免社會資本利潤超出合理空間,努力實現公共利益最大化,實現雙贏或多贏,力求物有所值、物超所值的效果。二是切實履行權責對等。在項目合作過程中,我市切實轉變政府職能,擺正位置,不松權也不越權,明確各自的職責。該由市政府管的,依法管住管好,該由企業做的,企業可以放手去做。截止目前,肇慶市共推廣PPP項目11個,投資總金額逾百億元。肇慶市四會道路改造綜合項目被評選為財政部示范項目,有效彌補了全市在交通基礎設施等重點項目的資金缺口。

存在問題:

1、對PPP模式的認識不夠全面。有的項目沒有穩定收益或收益率不高,社會資本參與意愿不高;有的項目主管部門和社會資本擔心合作職責界定不清,合作推進緩慢。在燃氣、供水、城鄉公交等市政設施以及水利、資源環境與生態保護等項目方面,還有很多適合PPP模式的項目未納入項目庫管理。且PPP項目從發起到完成要經過項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等流程,全生命周期長,環節多,操作復雜,導致PPP項目難以落地。

2、過于關注PPP項目的財政財務效益。一個完整的PPP模式,應該包括項目周期各個階段的活動,如設計、融資、建設、運營、維護、移交等,是一種結構復雜的項目運作模式。其中,融資只是項目運作眾多環節中的一個環節。目前我市積極推動PPP模式,主要是強調把PPP作為籌集資金的一種方式,對其他環節的考慮較少,可能會潛伏各種風險和不確定性。

3、機構和政策制度不夠完善。肇慶市雖然已經成立由財政局牽頭的政府和社會資本合作工作領導管理辦公室,但是各涉及PPP項目建設的職能部門需要承擔的工作職能還不明確,在事務上過于依賴財政,但財政部門卻限于自身職責,較難形成合力。中央部委對PPP項目的實施還未出臺完善的法律法規體系,對項目方案制定、合同管理、風險控制、績效評價等方面的管理到位、環節把握還存在一定問題。從項目建設情況看,政府和社會資本合作中,合作模式復雜多樣,在管理方面要求專業性很強,我市還沒有建立相關的專業人才隊伍。

 建議:

1、完善PPP項目評估論證制度。推廣應用PPP模式,要堅持重視可行性研究和評估論證工作。要明確應在可行性研究和項目評價的基礎上,將采用PPP模式與傳統政府采購模式進行對比分析,確保從項目全生命周期角度分析,采用PPP模式能夠提高政府采購服務的質量和效率,降低采購成本,確保實現激勵相容,提高公共服務的質量和效率。

2、增加市場測試環節。建議招標前召開市場測試會,據此大體判斷參與招標的企業,以及投標企業的條件,并可以據此完善調整招標文件,利于招標工作開展。通過測試,選擇有實力的公司與我市聯合成立PPP基金公司,對基礎設施類等投資回報少的項目,由基金公司運作,這也是一種破解我市資金難題的有效途徑。

3建立健全配套機制。要盡快出臺優惠政策,吸引社會資本投資,增強服務意識,提前做好項目選址、實施方案、規劃設計條件、土地供應方等方面的工作,對項目承擔起導向作用。健全風險共擔機制,私營部門承擔建造、運營、技術等風險,政府承擔政治、法律、政策等風險,且承擔的風險程度與所得回報相匹配,承擔的風險有上限,政府不能為吸引社會資本,對PPP項目給予過多承諾,應雙方共同分擔市場風險。(執筆人:鐘應強)


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